Акт посланика НСРС о покретању поступка оцене уставности Закона о привременом уређивању начина исплате пензија
УСТАВНИ СУД
РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ
БЕОГРАД
ПРЕДМЕТ: Покретање поступка за оцену уставности Закона о привременом уређивању начина исплата пензија (Сл. гл. РС бр. 116/14 и 99/16).
ПОКРЕТАЧИ ПОСТУПКА: Посланици Народне скупштине Србије, према списку потписника на крају акта, које представљају: проф. др Миладин Шеварлић, др Санда Рашковић Ивић, Божовић Балша и Срђан Ного, Народна скупштина Србије, Трг Николе Пашића 13, Београд.
На основу члана 168. став 1 и 5. Устава Републике Србије (Сл. гл. РС, бр. 98/06) и чланова 50. став.1., 51. став 1., 52., 54. став 1., 59., 62 и 64. Закона о Уставном суду (Сл. гл. РС, бр. 109/2007, 99/2011, 99/2011, 18/13-Одлука УС, 40/15 и 103/15),
ПОКРЕЋЕМО
поступак за оцену уставности и законитости Закона о привременом уређивању начина исплате пензија објављен у (Сл. гласнику РС 116/14; у даљем тексту: Закон) јер није био у сагласности са Уставом Републике Србије, општеприхваћеним правилима међународног права и потписаним међународним конвенцијама
.
О б р а з л о ж е њ е
Поступак за оцену уставности Закона покрећемо уставноправним разлозима о којима се Уставни суд није изјашњавао или је то учинио делимично. Уставни суд је Решењем IУз-331/2914 од 23.9.2015. године (у даљем тексту: Решење) одбацио иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима Закона о привременом уређивању начина исплате пензија са образложењем да у наводима иницијатора није нашао довољно поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности оспореног Закона са потврђеним међународним уговорима.
Уставност Закона оспоравамо због: угрожавања економске сигурности пензионера и достинутог нивоа људских права, спречавања мирног уживања својине и других имовинских права, нарушавања правног поретка Републике Србије и правне сигурности, ускраћивања права на правно средство и делотворни правни лек и кршења забране дискриминације.
Сматрамо да je, због броја грађана обухваћених применом Закона (преко 850 000 оштећених и наследника оштећених који су преминули), важности Уставом зајемчених права која су њиме селективно и нелинеарно била битно ограничена, покретање овог поступка наша морална и уставна обавеза. Оцењивањем уставности Закона и његовим проглашавањем неуставним, престала би потреба да се оштећени грађани, ради заштите својих имовинских права, обраћају домаћим и ЕСЉП у Стразбуру и тако оствариле огромне уштеде у буџету Републике Србије.
I
Угрожавање економске сигурности пензионера и достинутог нивоа људских права члановима 1, 2, 3, 4, 5, 5а. и 6. Закона ( у даљем тексту Законом у целини)
Обавеза Републике Србије да се стара о економској сигурности пензионера је утврђена у ставу 2. члана 70. Устава, а значење ове обавезе треба тражити у домену начела социјалне правде и поштовања људских и мањинских права из члана 1. Устава, али и у вези члана 20. став 2. Устава који каже да „ Достигнути ниво људских и мањинских права не може се смањивати“.
Систем обавезног пензијског осигурања треба да представља механизам одржања нивоа пензија у старости. Имајући у виду да из члана 70. став 1. Устава произлази да систем пензијског осигурања који се уређује законом мора да предвиди и обавезно пензијско осигурање као облик осигурања, држава има обавезу да у складу са ставом 2. наведеног члана Устава пензионерима обезбеди одређени ниво прихода на основу кога ће њихов стандард у односу на период када су били запослени, бити очуван у највећој могућој мери, што је Законом о ПИО било обезбеђено. Старање о економској сигурности пензионера треба да се огледа у стварању таквог нормативног и финансијског оквира који ће, првенствено кроз усклађивање пензија, одржати ниво прихода у старости, а кроз јачање контролних механизама обезбедити редовну уплату доприноса за пензијско осигурање и онемогућити ненаменско коришћење тако прикупљених средстава.
Преко 98,8 % пензионера има пензије које су мање од суме потребне за просечну потрошачку корпу (СЗС – око 67 000 динара), а највећи број пензионера којима су смањене пензије имају пензије које су мање од суме потребне за минималну потрошачку корпу (око 37 000 динара), (Билтен Фонда ПИО за месец децембар 2014, наводи да 94.5 % од укупно 1.739.162 пензионера прима пензију до 45.000 динара или до 365 еур. Само 4.3% пензионера прима од 45 000 до 60.000 динара и 1% од 65 000 до 80.000 динара, а преко тог износа занемарљив број од 0.2 %). Имајући у виду да већина пензионера значајан део пензије троши за лекове и издржавање незапослених чланова породице, смањењем пензија је угрожен њихов социјални положај.
Смањење пензија стечених у складу са Законом о пензијском и инвалидском осигурању (у даљем тексту: Закон о ПИО) је неспојиво са системом обавезног пензијског и инвалидског осигурања у Србији, са обавезом државе да се стара о економској сигурности пензионера, са смањивањем достигнутог нивоа људских права утврђених чланом 20. став 2. Устава као и са државном гаранцијом за обавезе Фонда у обезбеђивању права по основу обавезног пензијског и инвалидског осигурања, која је утврђена у члану 173. Закона о ПИО.
II
Спречавање мирног уживања својине и других имовинских права, Законом у целини
Пензијско осигурање уређено је системским Законом о пензијском и инвалидском осигурању (Сл. гласник РС 34/2003, 64/2004,84/2004,85/2005,101/2005, 63/2006, 5/2009, 107/2009,101/2010, 93/2012,62/2013,108/2013 и 75/2014). Висина пензија и право на њено усклађивање утврђено је у складу са Законом о ПИО, зависно од дужине улагања (радног стажа) и висине основице (висине уплаћених доприноса) по основу обавезног пензијског осигурања, према критеријумима садржаним у закону на дан остваривања права, о чему је кориснику донето решење. Висина пензије и право на њено усклађивање (садржано у диспозитиву решења) утврђено је коначним решењем надлежног органа, односно Фонда ПИО.
Коначно решење је основ стицања имовинског права и као такво, зајемчено чланом 58. став 1. Устава.
У члану 58. став 2. право својине може бити одузето или ограничено на основу Закона којим се утврђује јавни интерес због којег се одузима или ограничава право својине. Оспорени Закон, осим позивања на проблеме финансијске консолидације (“банкрот”), нема ослонац који би прецизно дефинисао јавни интерес којим се оправдава да се једном делу грађана, по објективним показатељима најсиромашнијем, ограничи право на имовину – пензију. У другом делу истог става каже се да, када се то и чини у складу са законом, то чини “уз накнаду која не може бити мања од тржишне”.
Члан 58. став 2. такође треба имати у виду када се процењује да ли смањивање пензија може да се сматра јавним интересом, односно да ли се законодавац може позвати на овај члан Устава када је посегао за имовином својих грађана који су своја имовинска права стекли на законит начин. Наиме, сматрамо да смањивање пензија никако не може бити подведено под јавни интерес Републике Србије, односно да тумачење јавног интереса у овом члану Устава никако не би подразумевало смањивање пензија. Ниједна Скупштина не би никада усвојила устав који неким својим чланом брани будућу лошу привредну и финансијску политику обезбеђивањем одузимања имовине грађанима. Појам јавног интереса у овом члану Устава, по слову и духу, припада више потенцијалном ванредном стању и његовим аспектима, а не стању буџетског дефицита државе. Стога је процена уставности Закона разумна, оправдана и неопходна.
Према одредби члана 58. став 3. Устава, законом је могуће ограничити само начин коришћења имовине, али не и њену висину или обим те да стога право на пензију, које несумњиво представља лично имовинско право, мора уживати заштиту у складу са највишим правним актом Републике Србије,
У члану 20. став 1. Устава такође је утврђено да људска права могу бити ограничена законом, али само ако такво ограничење допушта Устав, што за смањење висине пензија није допуштено.
У Закону о ПИО, члан 173. прописује да “Република је гарант за обавезе фонда за остваривање права по основу обавезног пензијског и инвалидског осигурања (државна гаранција)”. По тој гаранцији је држава дужник, поред Фонда, укупних права из пензијског осигурања утврђених правоснажним решењима. Неизвршени део исплате по основу тог, на Закону ПИО, утврђеног права од стране Фонда ПИО, остаје неизвршена обавеза Републике Србије по датој гаранцији. Држава је гаранцијом постала јемац платац остварене пензије по основу обавезног пензијског осигурања, утврђене на основу уплата за то осигурање. Гаранцијом се држава обавезала да ће довршити испуњење укупне пуноважне обавезе исплате решењем Фонда утврђене пензије, ако то из било којег разлога не изврши Фонд. Гаранција је дата за укупну пуноважну обавезу, те гарант одговара за испуњење целе обавезе за коју је гарантовао. Гарант не може смањивати своју обавезу по гаранцији, прописујући Законом Фонду као првом дужнику, да он трајно не исплати део пензије, која је остварена по основу осигурања и која је уредно утврђена. Гарант платац остаје обавезан да доврши исплату сваког остатка до исплате укупног права на пензију.
Када би било могуће да гарант Република Србија прописујући главном дужнику Фонду ПИО да коначно исплати само део пензије укупно оствареног права, па такво смањење буде сматрано и за коначно смањење обавеза по гаранцији, гаранција би била обесмишљена. Уместо гарантовања и јемства, тако би држави било омогућено да корисника омета у остваривању стеченог права. Смисао колатерала гаранцијом је обратно, даље и боље обезбеђење њеног корисника и повериоца, да ако први дужник делимично или у целини не изврши гарантовану обавезу, то у целини уместо њега мора урадити гарант.
Дакле, законодавац је ограничење једног личног имовинског права чије мирно уживање јемчи члан 58. став 1. Устава покушао да оправда називом оспореног закона у којем егзистира „начин исплате пензија“, док се Законом не уређује начин исплатеу готовини, на текући рачун; у целини или у две или више месечних рата) већ стварно исплата умањених пензија.
Чак и уколико би се дозволила могућност уставног ограничавања грађана у кориштењу имовине под посебним условима у складу са члана 58. став 2. Устава сматрамао да је члан. 4. Закона, који исплате умањених пензија дефинише коначним, неуставан и да је стога после проглашења Закона неуставним или његовог укидања нужно регулисати повраћај неисплаћених делова пензије под тржишним условима.
Држава према Уставу и Конвенцији и људским правима и основним слободама (у даљем тексту: Конвенција) има широк степен слободе у погледу мешања у начин кориштења имовине које се у примеру Закона не може оправдати јер се односи само на једну групу грађана који сносе посебан и претеран терет иако мешање није рацонално засновано (Случај Sporrong и Lonorth против Шведске).
Одузимање дела пензија мора бити регулисано обавезом државе на плаћање одштете, а не да се лишавање имовине прогласи коначним, како је то урађено у Закону, без обавезе државе да неисплаћене делове пензије врати. Одштета као услов је од суштинског значаја у процени да ли оспоравани законски прописи поштују правичну равнотежу између јавног интереса и терета наметнутог једном броју грађана.
Повреда члана 1. Додатног протокола уз Конвенцију о људским правима и основним слободама, о Заштити имовине:
„Свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине. Нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права.
Претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни“.
Одузимање или ограничење права на уживање имовине, према пракси Европског суда за људска права, допуштено је само ако су испуњена кумулативно три услова: 1) мора бити легално – под условима прописаним законом 2), легитимно, у јавном или општем интересу и 3.) пропорционално, сразмерно циљу који се њиме жели постићи односно, да лице на које се ограничење примењује не може бити подвргнуто произвољном третману и тражити да сноси превелик терет у остваривању легитимног циља.
При доношењу Закона није испуњен ниједан услов.
- Услов легалности:
Уставни суд у Решењу наводи да није прекршено начело владавине права јер су „мере привременог умањена“ установљене законом а суд није надлежан да одлучује то да ли ће законодовац сва питања која се односе на једну област друштвеног живота уредити у једном закону или ће нека питања из те области бити предмет посебног закона.
Пензије су смањене по сили закона (еx lеgе), ступањем на снагу противречног, (lеx speciale) Закона о привременом начину уређивања исплате пензија, који у садржинском смислу не испуњава елементарне услове једног општег акта, у свим својим одредбама. (декларативно констататује циљ због кога је донет, “јавни интерес” није ускладу са Уставом, дерогира системски Закон о пензијском и инвалидском осигурању, (у даљем тексту: Закон о ПИО) произвољан је, селективан, дискриминаторан, непропорционалан, нејасан, у наслову привремен а неограниченог и неодредивог рока трајања, не уређује начин на који ће се пензије исплаћивати већ смањење пензија што признаје и предлагач и Суд. Извод из Закона: “Корисницима пензија чија је висина пензије одређена у складу са законом већа од 40.000 динара, пензије ће се исплаћивати у износу који се добија тако што се од укупне висине пензије одбија збир износа који се добија множењем коефицијента од 0,22 са 15.000 динара и износа који се добија множењем коефицијента од 0,25 са разликом између укупне висине пензије и 40.000 динара.“
Суд образложењем у Решењу да су „интервентне мере“ уређене Законом и као такве легалне“ прелази преко две одлучне чињенице које чине предуслов легалности -законитости:
а) Да услови одузимања или ограничења својине у јавном интересу, морају бити утврђени законом који мора бити у складу са Уставом. Оспореним Законом, ограничено је имовинско право декларативним позивом на јавни интерес и без накнаде, чиме је прекршен члан 58. став 2. Устава и члан 1. Допунског Протокола уз Конвенцију.
б) да појам „закон“ треба тумачити, у суштинском, а не у формалном смислу, (видети Huvig против Француске 9), да се под законитошћу подразумева усклађеност са адекватно доступним и довољно прецизним домаћим законским одредбама (видети пресуду Грудић против Србије, представка бр.31925/08 од 17.04.2012 под.бр.74), или како је то Уставни суд у својој Одлуци IУ3 -920/2012 („Сл. гласник РС“, бр. 34/2014 од 26. марта 2014. год. под VIII), објаснио: „Уставни суд још једном подсећа на свој став који је изнео у више својих одлука поводом квалитета законских норми, а полазећи од става Европског суда за људска права.који гласи: да би се један општи акт сматрао законом, не само формално, него и у садржинском смислу тај закон, односно његове норме морају бити у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве.“
Европски суд за људска права је мишљења да се израз „закон” не односи на пуко постојање закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права, а његове норме у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве (вид. предмет „Silver and Others v. The United Kingdom”, представке бр. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, пресуда од 25. марта 1983. године; предмет „Sunday Times v. The United Kingdom”, представка број 6538/74, пресуда од 26. априла 1979. године, предмет „Hasan and Chaush v. Bulgaria”, представка број 30985/96, пресуда од 26. октобра 2000. године).
У предмету Малоне против Уједињеног Краљевства пресуда од 2. августа 1984, Европски суд је даље развио појам “законитости“ везујући га за забрану злоупотребе овлашћења извршне власти: „68. Било би противно владавини права када би се дискрециона овлашћења извршне власти изражавала у облику необуздане моћи. Стога, закон мора довољно јасно означити границе сваког дискреционог права датог надлежним органима и начин његовог вршења, имајући у виду законити циљ дотичне мере, како би појединцу пружила довољну заштиту од самовољног мешања државних органа.“
Такође, Уставни суд у истој одлуци IУ3920/2012, на другачији начин третира посебни закон (lеx speciale ) уколико постоји системски закон где наводи, да при оцени да ли је дошло до повреде јединственог правног поретка, потребно претходно утврдити испуњење услова за доношење посебног закона који у конкретном случају нису испуњени. Детаљније у делу Нарушавање јединства правног поретка.
Уставни суд у Решењу није успео да објасни „привремени“ карактер оспореног Закона. И поред тога, је заузео коначни став, да је довођење у питање рока трајања оспореног Закона од стране иницијатора неосновано, јер се према Закону о буџетском систему на несумљив и објективан начин може закључити да ће исплата пензија у умањеном износу, у целини или делимично, престати када учешће пензија бде испод 11%. Овај нелогичан закључак суда представља замену теза, јер Закон о буџетском систему, као и члан 80б. Закона о ПИО, предвиђа када се пензије могу повећати, а не када ће престати дејство Закона који их је „привремено“ смањио. Будући да је реч о „хитним интервентним мерама“, као и „мерама привременог умањења пензија“, оне не могу трајати неограничено и зависити од будућих неизвесних околности које можда неће наступити, с обзиром да је чланом 58. став 3. Устава предвиђено да се законом може ограничити само начин коришћења имовине, а не њен обим и висина. Такав став Суда се и доказао као неоснован јер и када су издвајања за пензије стварно смањена испод 11 % у 2017. години, Влада Србије је наставила да примењује Закон. Треба имати у виду чињеницу да је Влада Србије без законског основа, својим одлукама повећавала пензије у време примене Закона и тако увећавала проценат учешћа издвајања за пензије у БДП изнад 11%. Да није било наведених повећања пензија у 2015, 2016 и 2017. години учешће пензија у БДП би раније било мање од 11% (01.12.2015. године за 1,25 одсто, од 01.12.2016. године за 1,50 одсто, од 01.12.2017. године за 5 одсто ).
Међутим, управо на тој чињеници да је оспорени Закон привременог карактера, Суд објашњава-заснива његову легитимност и пропорционалност.
Тако у Решењу, на страни 14. став 2. цитат: „Уставни суд је стао на становиште да је у конкретном случају постојао легитимни циљ да се оспореним законом одређеним категоријама пензионера пензије привремено исплаћују у умањеном износу“.
На страни 15.став 1. цитат: „Уставни суд налази да је мера привременог умањења исплате пензија оспореним Законом, сразмерна легитимном циљу који се жели постићи.“
На страни 16. цитат: „По налажењу суда, оспорени Закон није у супротности ни са одредбама члана 12.тачка 1-3. Измењене Европска социјалне повеље, јер управо привремене мере које су Законом предвиђене имају за циљ да обезбеде ефективно остваривање права на социјалну сигурност у мери у којој је то у датом тренутку могуће.“
Тврдња Суда на више места у образложењу Решења да уплатом доприноса по основу пензијског осигурања произилази право осигураника на остваривање социјалних давања као што су пензије, је тенденциозна, јер се члан 97. Устава начелно односи на све области које уређује и обезбеђује држава, а под тачком 8. спадају радни, социјални, економски и други односи од општег интереса. Пензије јесу вид социјалног осигурања за случај старости и инвалидности стечене по основу минулог рада и уплаћених доприноса, али свакако нису социјално давање, већ имају карактер и имовинских права, које регулише члан 97. тачка 7. Устава који гласи: „Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине“. Тврдња Суда да „мере које су Законом предвиђене имају за циљ да обезбеде ефективно остваривање права на социјалну сигурност у мери у којој је то у датом тренутку могуће“ је неутемељена, јер пензије стечене по основу обавезног пензионог осигурања и уплата нису облик државног социјалног давања.
Из члана 20.став 1. Устава „Људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права.“ јасно произилази да Устав не допушта ограничење људских права у смислу одузимања дела пензије као имовинског права без накнаде, будући да је одредбом члана 58. став 2. Устава предвиђено да се, за одузето или ограничено право својине у јавном интересу, мора исплатити тржишна накнада, а ставом 3. истог члана, да се законом може ограничити само начин коришћења имовине, али не и њена висина или обим.
Због тога што у Закону о ПИО и Уставу не постоји законски и уставни основ смањења пензија, законодавац је и донео посебан Закон у чији назив је стављен „начин исплате“, а не смањење пензија, и „привремени“ јер се смањење пензија према пракси ЕСЉП, може oправдати само привременошћу. Такво поступање је злоупотреба права од стране државних органа Србије, забрањена чланом 17. Конвенције.
2.Услов легитимности:
Члан 1. Закона гласи: „Овим законом уређује се начин исплате пензија које исплаћује Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање почев од исплате пензија за месец новембар 2014. године, с циљем очувања финансијске одрживости пензијског система у Републици Србији.“
Суд је декларативну констатацију да је оспорени Закон донет у циљу „финансијске одрживости пензијског система“ узео као утврђујућу чињеницу, коју уопште није испитивао. Напротив, преузео је образложење Владе из предлога оспореног Закона, (страна 3 и 4 образложења) дајући му „уставноправни“ значај. Предлог Закона заснива се на голим фразама као што су „умањење социјалних разлика, правилне и једнаке редистрибуције националних ресурса, ублажавање постојеће нејаднакости, мере солидарности социјалне правде, све у јавном интересу, временски ограничене, мере које се не доносе у „редовној“ ситуацији, већ у „посебној“ ситуацији.„
Суд у Решењу није објаснио шта се сматра нередовном а шта посебном ситуацијом! Устав у члану 200. познаје само ванредно стање које проглашава Народна скупштина и траје 90 дана а може се продужити за још 90 дана. И ванредно стање је временски ограничено, за разлику од „мера утврђених привременим“ Законом.
Оспорени Закон заправо има за циљ уштеде у буџету које претходе реформи пензионог система и припрему јавности на то што ће уследити, што се може закључити из изјава министра финансија, које је дао у више наврата:
“Министар финансија Владе Републике Србије, Душан Вујовић изјавио је вечерас да ће Влада у наредним данима да изађе са предлогом мера уштеда у буџету и додао да се залаже да смањивање плата у јавном сектору и пензија не буде веће од 10 %, а како каже, могуће и мање.” (Извор Танјуг, 15. 09. 2014 )
Образлажући Предлог ребаланса буџета, 24.10.2014 у НС РС, Вујовић је рекао да Србији не прети банкрот нити неликвидност и да се ребаланс буџета доноси да би се поставиле основе реформи.
„Србији не прети ни проблем неликвидности ни банкрота. Ребаланс радимо и због реформи, да би се потом од буџета за 2015. додале додатне мере, као што су смањење субвенције и трансфера који су неоправдани“,“Овај ребаланс уводи кључни елемент будућих реформи, а то је смањивање расхода“, рекао је он и нагласио да „реалан утицај смањења расхода на буџетски дефицит у овој години није велики, али да представаља симболички значај препознавања реформи и добијања сагласноти јавности за њих.“
Министар за рад, запошљавање борачка и социјална питања, као предлагач тог закона А. Вулин је то „стручно“ објаснио: „Вулин је подсетио да је донета мера била образложена, да је прошла Законодавни одбор, па се запитао зашто је уставно повећати, а неуставно смањити пензије.? Министар је подсетио да пензије зависе од буџета који је, како је рекао, некада пунији, а некада празнији, па се Влада тиме мора руководити. :(Танјуг 29. новембар 2014. 16:35), Министру је довољна одлука скупштинског одбора у којем предлагач Закона има већину да докаже уставност предлога.
Закон о буџетском систему у члану 1. прописује планирање, припрему, ….планове Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, ……….. финансијско управљање, контрола и ревизија корисника јавних средстава и буџета Републике Србије…….. и тако у одељку „Правила, принципи процедуре „одговорног“ фискалног управљања“ у члану 27е предвиђа да се повећање плата и пензија може вршити, само у години у којој ће учешће плата у БДП бити 7% а пензија 11%., односно када се процени да ће се то десити. Дакле, принципи правила, процене и списак жеља, заменили су постојеће законе и суспедновале Устав.
Независно од наведене констатације, битно је да штедња у смислу одговорног фискалног управљања у јавном интересу према Закону о буџетском систему обухвата целокупни јавни сектор и буџет у целини, што у политици Владе није остварено.
Према члану 173. Закона о ПИО „Република је гарант за обавезе фонда за остваривање права по основу обавезног пензијског и инвалидског осигурања (државна гаранција)“.
Ако је држава гарант обавеза из права које проистичу из Закона о ПИО, а притом јој не прети банкрот ни неликвидност, онда нема ни уставног ни законског основа, а понајмање моралног оправдања за штедњу, која се у највећем обиму, спроводи на гарантованим и зајемченим правима.
То значи да се штедња не може спроводити неиспуњењем законских обавеза, а истовремено буџет трошити нерационално и нетранспарентно и из године у годину субвенционисати разне привредне субјекте, а нарочито јавна предузећа (Србија гас, Азотара, Аеродром Београд, ЕР Србија, РТБ Бор, Жељезара Смедерево и др.) која поред свих дотација изнова производе још веће губитке који се покривају новим задуживањем и државним гаранцијама и тако повећава јавни дуг на терет пореских обвезника и све већег сиромашења већине грађана. И поред смањења плата и пензија јавни дуг државе у периоду примене Закона до краја 2017. године је повећан за око 3,5 млд. евра (НБС), иако је министар финансија у Влади Републике Србије сваке године најављивао смањење субвенција и неоправданих трансфера из буџета, што се није догодило.
Суд је ову „нередовну“ ситуацију предлагача Закона, објаснио паушално огромним буџетским дефицитом јер се „скоро половина“ недостајућих средстава за исплату пензија дотира ПИО фонду из средстава буџета, а које податке је прибавио од ПИО фонда и Министарства финансија. Да је обратио пажњу и на тај једини, pro forme, прибављен доказ, Суд би уочио да је проценат дотације из буџета Фонду ПИО за исплату пензија, у периду од 2012 – 2014 значајно опао, са 48,22% на 41,86% и то пре смањења пензија и поред њиховог редовног усклађивања, а да се притом број пензионера није смањио. Притом треба имати у виду да подаци о завршном рачуну фонда ПИО уопште нису јавни као што ни Влада Србије годинама Народној скупштини не предлаже Закон о завршном рачуну, тако да није утврђена тачност приказаних података.
Да је Суд прибавио податке о висини трансфера средстава из буџета фонду ПИО за обавезе које не спадају у права из пензијског и инвалидског осигурања, већ у расходе државе по члану 8. Закона о ПИО (повећане обавезе које настају услед стицања и остваривања права под посебним условима за одређене категорије осигураника обезбеђују се у буџету. Таквих корисника има 110.903 према подацима ПИО из 2014), затим дуг војним пензионерима, туђа нега и помоћ и др.), дотације фонду ПИО би биле значајно мање. Да су подаци презентовани од стране фонда ПиО спорни говори и податак да је крајем 2017. године фонд ПИО од стране буџета дотиран са 32% средстава што није логично да се за кратко време са 41,48% дотације буџета фонду ПИО смање на око 32% у условима знатног повећања броја уплата доприноса ПИО на минималну основицу због рушења поверења садашњих запослених у исвесност будуће пензије и њено одређивање без обира на дуђину стажа и висину уплата доприноса. Такође, Суд није узео у обзир, нити разматрао врло важну чињеницу да је држава изменама Закона о ПИО 2014. године, узурпирала и преузела сва управљачка права фондом ПИО којим самостално управља, одлучује и располаже његовом целокупном огромном имовином коју чине некретнине, хартије од вредности, камате од остварених пласманa и других прихода фонда, субвенције и донације, приходи остварени продајом друштвеног капитала (друштвених и јавних предузећа или њихових делова) и други приходи (члан 169 закона о ПИО). Притом фонд ПИО није државна институција, већ правно лице са статусом организације обавезног социјалног осигурања у коме се остварују права из пензијског и инвалидског осигурања и обезбеђују средства за ово осигурање из реда осигураника, послодаваца и корисника права а држава пре наведених измена Закона о ПИО 2014. године, никада није самостално управљала фондом, већ равноправно са субјектима одређеним Законом о ПИО.
- Услов пропорционалности:
Одговорно фискално управљање, уштеде у буџету, као и све фразе о равномерној расподели терета кризе, социјалној правди и слично из образложења Решења, за Суд престају да важе кад су у питању зараде у јавном сектору.
Да је Суд извршио увид у статистичке податке из Билтена фонда ПИО за месец децембар 2014, уочио би да 94.5% од укупно 1.739.162 пензионера прима пензију до 45.000 динара или до 365 еур. Само 4.3% пензионера прима од 45 000 до 60.000 динара и 1% од 60 000 до 80.000 динара, а преко тог износа пензију има занемарљив број пензионера од 0.2 %. Скоро 98,8% пензионера има пензију која је мања од суме потребне за просечну потрошачку корпу.
Просечна нето зарада за 2015 износи 44.433 динара, а за децембар месец већ 51.485 динара. Просечна пензија за новембар и децембар 2015 године износила је 23.212 динара односно 52.6% од просечне нето зараде што је мање од суме потребне за минималну потрошачку корпу. Линеарно умањење плата дела корисника јавних средстава за 10% и прогресивно умањење пензија од 0%-25% зависно од њихове висине, (у оба случаја преко износа од 25.000 динара), суд не сматра дискриминацијом, већ их дефинише као „примања по основу различитог правног статуса и различите правне природе које се не могу довести у међусобну везу“, без обзира што им је исти циљ.
По схватању Суда терет кризе треба да сносе пензионери са вишим пензијама, али не и запослени у јавном сектору са вишим зарадама. И поред ниских пензија којима је угрожена социјална и економска сигурност пензионера, законодавац је посегао за њиховим смањењем. Имајући у виду да већина пензионера значајан део пензије троши за лекове и издржава незапослене чланове породице смањењем пензија додатно је угрожен њихов социјални положај.
III
Нарушавање правног поретка Републике Србије и правне сигурности, Законом у целини
Доношењем Закона (lеx speciale) за регулисање области пензионог и инвалидског осигурања за коју област већ постоји Закон о ПИО, нарушен је правни поредак Републике Србије. Уставни суд у одлуци IУ3920/2012, на другачији начин третира посебни закон уколико већ постоји системски закон где наводи, да при оцени да ли је дошло до повреде јединственог правног поретка, потребно претходно утврдити:
– да ли су одредбама посебног закона спорна питања уређена на другачији начин од системских решења предвиђених системским законом,
– те да ли системски закон изричито предвиђена могућност уређења појединих питања посебним законом на другачији начин од оног који је прописан тим законом
– и ако јесте, под којим условима
– и на крају, да ли постоји оправдан легитимни циљ за такво прописивање.
Кад је у питању Закон, осим што није испуњен ни један од наведених критеријума, Уставни суд у Решењу, мења свој став и наводи да није повређено начело јединство правног поретка, (стр.9) јер се одредбама оспореног закона не задире у институте уређене Законом о ПИО односно, корисницима се не утврђује висина пензија утврђених Законом о ПИО, већ прописује у којим случајевима и за колико ће исплата утврђене висине пензије бити умањена због очувања финансијске одрживости пензијског система.
Напротив, оспорени Закон не уређује на који начин ће се вршити исплата пензија, него их заправо смањује и то управо тако да задире у институте Закона о ПИО јер мења њихову висину утврђену коначним решењем, прогресивним смањењем.
Овим Законом је угрожена и правна сигурност јер Закон није у складу са чланом 197. став 1. Устава „Закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство“, јер нико не може бити сигуран да стечено право неће изгубити или да га држава неће лишити неког права или дела имовине, а да при том није дужна да поштује уставне и разлоге засноване на ратификованим међународним конвенцијама.
IV
Ускраћивање права на правно средство и делотворни правни лек, Законом у целини
Доношењем Закона и ставом Суда у Решењу да фонд ПИО у његовом спровођењу нема обавезу да доноси појединачна решења оштећеним пензионерима је ускраћено право на правно средство ради заштите стечених права чиме је повређен члан 36. став 2. Устава „Свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.“
Законом је поред члана 36. став 2. прекршен и члан 13.Конвенције, о праву на делотворни правни лек:
„Свако коме су повређена права и слободе предвиђене у овој Конвенцији има право на делотворан правни лек пред националним властима, без обзира јесу ли повреду извршила лица која су поступала у службеном својству“.
Оспореним Законом поред наведених одредби из Устава и Конвенције као и судске праксе ЕСЉП, прекршене су још и одредбе Устава: члан 3. Владавина права, члан 4 став 4. независност судске власти; члан 18. непосредна примена зајемчених права, члан 19. сврха уставних јемстава, члан 20. ограничење људских права, члан 21. став 3. забрана дискриминације, члан 58. право на имовину, члан 70. став 2. економска сигурност пензионера, члан 194. хијерархија домаћих и међународних општих правних аката, члан 167. тачка 1. надлежност Уставног суда и члан 197. став 1. забрана повратног дејства закона, све у смислу навода из акта.
V
Кршење забране дискриминације, Законом у целини
Селективним и прогресивним смањењем и одузимањем дела пензија, Законом је пензионерима који имају пензије веће од 25 000, прекршен члан 21. став 2. Устава: „Забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета“.
Законом је прекршен и члан 1.став 1. Протокола број 12. уз Конвенцију: „Уживање сваког права које закон предвиђа мора се обезбедити без дискриминације по било ком основу, као што је пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, повезаност с неком националном мањином, имовина, рођење или други статус, Јавне власти не смеју ни према коме вршити дискриминацију по основама као што су они поменути у ставу 1.“
Због различитог законског третмана грађана који поседују имовину у Србији, различитог третмана пензионера тако да једном делу пензионера пензије нису уопште смањене и прогресивног смањења пензија другом делу пензионера, зависно од висине пензије – имовине, извршена је дискриминација. Није исто кад се пензионеру са 40 година стажа осигурања по највишој основици уплаћених доприноса, одузме 24%, пензије, а другом са 15 година стажа по најнижој основици, не умањи ништа, јер му је пензија мала.
Извршена је дискриминација дела пензионера и у односу на запослене у јавном сектору јер су плате само у делу јавног сектора смањене 10% док су умањења пензија вршена и до 24%. Такав поступак је посебно неразумљив када се зна да су јавна и предузећа у реструктурирању и стечају којима се годишње из буџета уплаћује неколико пута веће суме од суме која се уштеди смањивањем пензија.
Ако је пензија стечено имовинско право односно имовина а њено смањење једна врста пореског оптерећења, онда су пензионери којима је пензија смањена дискриминисани у односу на остале имаоце имовине у Србији који су такође, ако је постојала потреба, требали бити оптерећении обавезом консолидације јавних финансија државе.
VI
Злоупотребa права од стране државних органа, Законом у целини
Члан 17. Конвенције „Ништа у овој Конвенцији не може се тумачити тако да подразумева право било које државе, групе или лица да се упусте у неку делатност или изврше неки чин који је усмерен на поништавање било ког од наведених права и слобода или на њихово ограничавање у већој мери од оне која је предвиђена Конвенцијом.“
Из члана 20.став 1. Устава „Људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права.“ јасно произилази да Устав не допушта ограничење људских права у смислу одузимања дела пензије као имовинског права без накнаде, будући да је одредбом члана 58. став 2. Устава предвиђена „накнада која није нижа од тржишне“ за одузето или ограничено право својине у јавном интересу, а ставом 3. истог члана, да се законом може ограничити само начин коришћења имовине, али не и њена висина или обим.
Због тога што у Закону о ПИО и Уставу не постоји законски и уставни основ смањења пензија, законодавац је и донео посебан Закон у чији назив је стављен „начин исплате“, а не смањење пензија, и „привремени“ јер се смањење пензија према пракси ЕСЉП, може oправдати само привременошћу. То је уједно и разлог да се овај Закон примени еx lege и онемогући делотворни правни лек, избегну појединачна решења о смањењу пензија и обесмисле тужбе и жалбе, а Уставни суд оцену уставности неуставног Закона формално одбаци, а суштински мериторно одлучи.
Такво поступање је злоупотреба права од стране државних органа Србије и Суда, забрањена чланом 17. Конвенцијe.
Потписи народних посланика на акту за покретање поступка оцене уставности закона о смањењу пензијаVII
Предлог
На основу изложеног, предлажемо Уставном суду да, након спроведеног поступка оцене уставности Закона и сагласности са потписаним међународним конвенцијама, донесе одлуку којом ће утврдити да Закон о привременом уређивању начина исплате пензија (Службени гласник РС број 116/14) није у складу са Уставом Републике Србије и потписаним међународним конвенцијама и да ради отклањања последица насталих применом овог Закона, својом одлуком, одреди начин њиховог отклањања, односно на основу чл. 62. Закона о Уставном суду Србије, начин накнаде штете која је настала његовом применом.
Подносиоци предлога:
About The Author
