Arbitrarno umanjenje penzija i nepostojanje efikasne zaštite

Preuzeto od A11 | Inicijativa za ekonomska i socijalna prava : iz teksta Utuživost ekonomskih i socijalnih prava u Srbiji

AUTOR:
Milijana Trifković

U oktobru 2014. godine usvojen je Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija309[1], kao jedna od najvažnijih mera za smanjenje budžetskog deficita u Republici Srbiji.310 Tim zakonom propisano je progresivno smanjenje penzija za sve penzionere koji imaju primanja veća od 208 evra, ili za oko 40% penzionera u Republici Srbiji. Uprkos tome što su penzije primanja koja su povezana s doprinosima koji su se za svakog penzionera uplaćivali u penzioni fond, tim zakonom nije uspostavljen nikakav mehanizam naknade penzionerima kojima su umanjene penzije, a sama smanjenja su uvedena ex lege, automatski i bez pravnog leka.311 Pored toga, smanjenje penzija
uvedeno je neselektivno, bez uzimanja u obzir pojedinačnih prilika svakog pojedinca kojem su umanjena mesečna primanja i bez procene uticaja tog smanjenja na ostvarivanje drugih prava.312[2]
Nadalje, smanjenje penzija uvedeno je kao opšta mera, bez izdavanja pojedinačnih rešenja koja bi se mogla osporiti pred upravnim ili sudskim organima. Time je penzionerima kojima su umanjene penzije uskraćeno i pravo na pravni lek. Takvo postupanje u suprotnosti je sa obavezom države da se svako ukidanje, smanjenje ili obustava prava može uvesti tek nakon sprovedenog postupka i mogućnosti da se odluka koja je doneta ospori pred sudskim ili drugim odgovarajućim telom.313 [3]
Kako penzioneri nisu imali na raspolaganju pravno sredstvo protiv odluke o smanjenju penzija, svima koji su pogođeni ovom merom na raspolaganju je bila samo mogućnost obraćanja Ustavnom sudu sa inicijativom za ocenu ustavnosti pomenutog zakona.314[4] U oktobru 2015. godine, Ustavni sud je, odlučujući o tom pitanju, odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti.315[5] Kasnije, kada
je smanjen budžetski deficit i kada su podnete na desetine novih inicijativa za ocenu ustavnosti, taj sud je duže od tri godine izbegavao da se odredi prema pitanju ustavnosti zakona. Takvo (ne) postupanje Ustavnog suda trajalo je sve vreme dok je zakon bio na snazi. Dvoje sudija Ustavnog suda, u svojim izdvojenim mišljenjima, ukazalo je na to da je taj sud bez razumnog objašnjenja izbegavao da se izjasni o prihvatljivosti inicijativa koje su kasnije podnete.316[6] Pravo na socijalnu sigurnost podrazumeva pravo da se ne bude podvrgnut arbitrarnim i nerazumnim smanjenjima u socijalnim davanjima.317 [7]

Činjenica da je smanjenje penzija trajalo četiri godine, bez periodične procene opravdanosti i proporcionalnosti takvih smanjenja, dovodi do zaključka da je umanjenje penzija bilo arbitrarno i neopravdano. U više izdvojenih mišljenja priloženih uz odluke Ustavnog suda o ustavnosti umanjenja penzija ukazuje se na brojne nedostatke koje te odluke sadrže. Budući da se u tim nedostacima uglavnom ogledaju i ključni nedostaci sveukupnog sistema zaštite socioekonomskih prava u Srbiji, oni zaslužuju poseban osvrt. Najpre, ističe se da je već na osnovu čitanja obrazloženja Rešenja Ustavnog suda uočljiva suštinska podudarnost sa tekstom obrazloženja Predloga osporenog Zakona, te da se Ustavni sud našao u neprimerenoj ulozi sadejstvenika zakonodavnog delovanja.318[8] Istaknuto je i da se postupanjem u slučaju osporavanja osporenog Zakona Ustavni sud najmanje bavio odgovorom na osnovno pitanje – da li je osporeni Zakon neustavan.319

U mnogo većoj meri sud se bavio pitanjem celishodnosti donošenja tog zakona i obrazlaganjem opravdanja za njegovo donošenje. Tako Ustavni sud, samo primera radi, ocenjuje „da je u uslovima privredne krize, koja se odrazila i na isplatu penzija, u čijem finansiranju u značajnom procentu učestvuje Republika Srbija, bilo nužno donošenje osporenog Zakona, da osporene zakonske mere imaju za cilj uštede u penzijskom sistemu koje treba da obezbede njegovu održivost na duži rok i da su kao takve donete u opštem i javnom interesu.”320 Ocenjujući donošenje ovakvog zakona nužnim, Ustavni sud ne rešava pitanje njegove saglasnosti sa Ustavom, te se bavi političkim, a ne pravnim odgovorom koji je od njega tražen.321 Ovaj predmet predstavljao je propuštenu priliku da Ustavni sud utvrdi doktrinarne stavove u vezi sa ocenom ustavnosti zakona donetih u vreme ekonomske krize kojima se ograničavaju socijalna prava i da tako svoje buduće postupanje učini efikasnijim i konzistentnim.322[9] U više izdvojenih mišljenja ukazuje se i na to da je u uporednom ustavnom pravosuđu nastala prava doktrina o granicama zakonodavne vlasti u ograničavanju prava iz oblasti socijalne zaštite, pri čemu se naročito izdvaja doktrina koju je izgradio litvanski Ustavni sud.323 U odluci Ustavnog suda Srbije pak nema takvih interpretacionih stavova koji bi značili postavljanje čvrstih, sadržajno dovoljno određenih, prepreka proizvoljnim zakonodavnim zahvatanjima u ljudska prava garantovana Ustavom.324 Umesto toga, odlukama o ustavnosti smanjenja penzije, kako se to i u više izdvojenih mišljenja uz tu odluku ističe, Ustavni sud je zakonodavcu ostavio potpunu slobodu da ograničava socijalna i ekonomska prava po svom nahođenju. Ustavni sud je ovakvim odnosom prema pitanju smanjenja penzija uspostavio legalnu i legitimnu mogućnost vlasti da uvek kada to nađu društveno opravdanim, iz razloga ekonomski rđavih prilika koje su nastupile, posegnu za sredstvima iz zakonito zarađenih penzija i umanjuju ih po nekoj formuli koja će odgovarati tadašnjem [10] trenutku.325 [11] Obrazloženje odluke Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija više je imalo za cilj opravdanje, nesumnjivo sa neoliberalnog stanovišta, ove zakonske mere, nego što je odgovorilo zahtevima pravne državnosti, socijalne pravičnosti, razvijanju objektivnog ustavnog prava i zaštiti ljudskih prava od scesnog zakonodavstva.326 Ne samo što doneta odluka Ustavnog suda nije pružila delotvornu zaštitu Ustavom garantovanim pravima stečenim radom, nego je dala gotovo blanko podršku izvršnoj vlasti da neopravdano zadire u osnovna ljudska prava.327

O prirodi prava na penziju

Posebnu pažnju zaslužuje i stanovište Ustavnog suda o karakteru prava na penziju, budući da iz toga mogu proisteći važni zaključci o prirodi i statusu ostalih (pre svega socijalnih) prava čija sadržina nije izričito uređena Ustavom, nego je način ostvarivanja tih prava prepušten zakonodavcu. Stavovi Ustavnog suda o prirodi prava na penziju otkrivaju niz nedoslednosti. Ustavni sud je uložio znatne napore da dokaže kako je u Srbiji garantovano samo pravo na penziju, a ne i penzija u određenom iznosu.328 U vezi sa ovim, posebno je korisno osvrnuti se na sledeće delove izdvojenog mišljenja Dragana M. Stojanovića:
Iz obrazloženja se uopšte ne vidi koje značenje Ustavni sud daje ključnim pravnim kategorijama ovog predmeta, pravu na penziju i preduzetoj zakonskoj meri. Pravo na penziju se objašnjava jednom neobičnom, krajnje sumnjivom konstrukcijom. Polazi se od toga da je penzijsko osiguranje Ustavom zajemčeno pravo, da bi se to odmah poništilo konstatacijom da ono nema nikakvu sadržinu, jer je navodno Ustav ni na najopštiji način ne utvrđuje. Zaključak je da se pravo na penziju ne može smatrati ustavnim pravom, nego da je to pravo koje ustanovljava zakon. Najvažnija pravna posledica ove konstrukcije je da se pravo na penziju zakonom može oblikovati po slobodnom nahođenju zakonodavca, čak se može i ukinuti. Naše je mišljenje da je penzijsko osiguranje instituciona garancija Ustava u čijem jezgru se nalazi subjektivno pravo na penziju, imovinu stečenu pređašnjim radom. Bilo bi apsurdno pretpostaviti da može postojati penzijsko osiguranje bez individualnog prava na penziju.(…) Kao i kod ostalih Ustavom garantovanih prava, čija priroda to zahteva, ili je to izričito Ustavom predviđeno, koja su, dakle, sadržajno relativno neodređena, [12] zakonom se uvek propisuje način ostvarivanja prava, pa i prava na penziju. To znači da pravo na penziju pripada krugu Ustavom zajemčenih prava koja su posredovana zakonom (…). Nije u svemu tačna više puta ponavljana tvrdnja iz obrazloženja odluke da Ustav ne garantuje pravo na penziju u određenom iznosu, tj. u određenoj visini. Tačno je jedino da ne postoji izričita ustavna norma o tome. Pravo na penziju je Ustavom garantovano
pravo, suština, nameravani cilj i jezgro penzionog osiguranja, čija se visina određuje u skladu sa uslovima koji su propisani zakonom. Visina ili iznos konkretne penzije je logički vezana za sam institut penzije, imanentna je samom pojmu penzije, koja uvek podrazumeva periodična materijalna davanja određene visine. Da li može postojati penzija, a da rešenjem o njenom priznanju nije utvrđena njena visina?329[13]
Ustavni sud je, izgleda, smatrao da može, i uložio je znatne napore da dokaže kako je u Srbiji garantovano samo pravo na penziju, a ne i penzija u određenom iznosu.330 Suštinski problem u vezi sa isuviše složenim, neodrživim i nedoslednim konstrukcijama Ustavnog suda kojima je pokušavao dokazati da je garantovano pravo na penziju, ali ne i na određeni iznos penzije, jeste pribegavanje takvim konstrukcijama kako bi se obrazložio ishod koji je već bio odabran – a to je odbacivanje inicijative o ocenama ustavnosti.331 Stoga ne čudi i što se u jednom od izdvojenih mišljenja u ovom predmetu ističe da se odnosom prema podnetim inicijativama i stotinama hiljada građana koji su mu se preko njih obratili, Ustavni sud, ne po prvi put, opredelio za lojalnost donosiocu osporenog Zakona, a ne samom Ustavu kao merilu svoga presuđenja.

[1] 309 Službeni glasnik RS, br. 116/2014 i 99/2016.

310 Za više detalja o umanjenju penzija i postupcima koji su povodom umanjenja penzija vođeni pred Ustavnim sudom videti i A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, Prava drugog reda, op. cit.

311 Za ovo pitanje pogledati, primera radi, izdvojeno mišljenje sudije Dragana M. Stojanovića povodom odluke Ustavnog suda u predmetu IUz-531/2014.

[2] 312 Ovde je korisno osvrnuti se na praksu argentinskog Vrhovnog suda koji je u slučaju Sančez koji se odnosio na usklađivanje penzija prema inflaciji, jasno naglasio povezanost između iznosa penzija i prava na hranu, stanovanje, zdravlje i prava na adekvatan standard života penzionisanih radnika. Christian Courtis, „Argentina: Some Promising
Signs“ in Malcolm Langford (ed.), Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in International and Comparative Law, op. cit., 170.

[3] 313 UN Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Pravo na socijalnu sigurnost (čl. 9) (Trideset deveta sesija, 2007), UN Doc. E/C/12/GC/19 (2008).

[4] 314 Za više detalja videti Bosa Nenadić, Izdvojeno mišljenje na Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz-531/2014.

[5] 315 Ustavni sud, Rešenje o odbacivanju inicijative, IUz-531/2014.

[6] 316 Ustavni sud, Rešenje o obustavi postupka ocene ustavnosti, IUz-351/2015. Videti Saglasno izdvojeno mišljenje sudije dr Tamaša Korheca i Izdvojeno mišljenje na Rešenje Ustavnog suda broj IUz-351/2015 sudije dr Milana Škulića.

[7] 317 UN Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Pravo na socijalnu sigurnost (čl. 9) (Trideset deveta sesija, 2007), UN Doc. E/C/12/GC/19 (2008).

[8] [8] 318 Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014 od 23. 9. 2015.

319 Ibid.

320 Ibid.

321 Ibid.

[9] Bosa Nenadić, Izdvojeno mišljenje na Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz-531/2014.

323 Ibid; Dragan M. Stojanović, Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda IUz-531/2014.

324 Dragan M. Stojanović, Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda IUz-531/2014

[11] Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014.

326 Dragan M. Stojanović, Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda IUz-531/2014.

327 Ibid. Videti i Slobodan Beljanski et al., Odnos Ustavnog suda i sudske vlasti – stanje i perspektive, Cepris, op.cit.,
41.328 Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014 od 23. 9. 2015.

Dragan M. Stojanović, Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda IUz-531/2014.330 Videti i Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014 od 23. 9. 2015.

327 Ibid. Videti i Slobodan Beljanski et al., Odnos Ustavnog suda i sudske vlasti – stanje i perspektive, Cepris, op.cit.,
41.

328 Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014 od 23. 9. 2015.

329 Dragan M. Stojanović, Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda IUz-531/2014.

330 Videti i Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014 od 23. 9. 2015.

331 I ovakav, kao i bilo koji drugi način sudijskog rezonovanja, ponekad služi kao opravdanje za izbor koji su sudije već unapred donele. Videti Opinion of Bedjaoui to ICJ, Marshal Islands v. UK; Ingo Venzke, „Public Interests in the
International Court of Justice – A Comparison between Nuclear Arms Race (2016) and South West Africa (1966)“, American Journal of International Law, 2017, 73.